مراسيم الضرورة ودور البرلمان: دراسة في الدستور البحريني على ضوء الفقه المصري

نطاق الدراسة ومنهج المقارنة

تبحث هذه الدراسة المراسيم بقوانين التي تصدر استنادا إلى المادة ٣٨ من دستور مملكة البحرين، عندما تستدعي الضرورة تدابير لا تحتمل التأخير في الفترات التي حددها الدستور. والسؤال المحوري هو: كيف توفق هذه السلطة الاستثنائية بين سرعة مواجهة الضرورة، واختصاص البرلمان بالتشريع، وخضوع الجميع للدستور؟ وتتناول الدراسة دور مجلسي الشورى والنواب في فحص المرسوم وإقراره أو رفضه، ومصير آثاره، والرقابة على دستوريته. [1]

تستند المقارنة الفقهية إلى قراءة مواضع محددة من كتاب سليمان محمد الطماوي «النظام النيابي في مصر»، الصادر سنة ١٩٩٠، وكتاب يحيى الجمل «القضاء الدستوري في مصر»، الصادر سنة ٢٠٠٠. وتفصل بين شرح الفقه المصري في ظل دستور ١٩٧١، وحكم المادة ١٥٦ من الدستور المصري الحالي، ثم تختبر مدى صلاحية الاستفادة منهما في البحرين. الآراء التطبيقية الموسومة بالترجيح أو التوصية هي تحليل هذه الدراسة، ولا تنسب إلى القضاء البحريني دون حكم موثق. [5][6][7]

الأصل التشريعي وحدود الاستثناء

يقوم النظام البحريني على فصل السلطات مع تعاونها. وتقرر المادة ٣٢ أن السلطة التشريعية يتولاها الملك والمجلس الوطني وفقا للدستور، وتقرر المادة ٧٠ أن إصدار القانون يقتضي إقرار المجلسين أو المجلس الوطني بحسب الأحوال وتصديق الملك. وتأتي المادة ٣٨ لتتيح للملك إصدار مراسيم لها قوة القانون في ظروف محددة؛ فهي اختصاص دستوري استثنائي، ولا تقوم على مجرد تفويض مفترض من البرلمان. [1]

ويجب التمييز بين أربع أدوات: مرسوم الضرورة طبقا للمادة ٣٨؛ والتفويض التشريعي المحدد زمنا وموضوعا الذي تجيزه المادة ٣٢؛ واللوائح التنفيذية والتنظيمية المنصوص عليها في المادة ٣٩؛ والمسار العاجل لمشروعات القوانين الاقتصادية والمالية في المادة ٨٧. لكل أداة شروطها، فلا تكفي تسمية النص «مرسوما بقانون» وحدها لتعيين سنده أو الإجراءات الواجبة بشأنه. كما أن إعلان حالة السلامة الوطنية أو الأحكام العرفية وفق المادة ٣٦ مسألة مستقلة عن سلطة إصدار مراسيم الضرورة. [1]

متى تجوز المراسيم بقوانين في البحرين؟

تجمع الفقرة الأولى من المادة ٣٨ ثلاثة قيود: ظرف زمني هو ما بين أدوار انعقاد كل من مجلسي الشورى والنواب أو فترة حل مجلس النواب؛ وضرورة تستلزم الإسراع في تدابير لا تحتمل التأخير؛ والتزام بعدم مخالفة الدستور. وهذه قيود متلازمة: الإجازة البرلمانية وحدها لا تثبت الضرورة، والضرورة المدعاة لا تعفي من احترام الحقوق والقواعد الدستورية. [1]

ولا يصح مساواة الفترة بين أدوار الانعقاد بمجرد رفع جلسة أو عدم اجتماع المجلس في يوم معين داخل دور انعقاد قائم. كذلك ورد انتهاء الفصل التشريعي صراحة في الفقرة الثانية عند تنظيم ميعاد العرض على المجلسين الجديدين؛ فلا يغني استعمال تعبير عام مثل «غيبة البرلمان» عن ضبط الوضع الدستوري الفعلي وتواريخه. [1]

والاختبار الذي تقترحه الدراسة لشرط الضرورة هو بيان الضرر المحدد الذي يرجح وقوعه إذا انتظر التدبير الطريق التشريعي المعتاد، وسبب عدم كفاية الأدوات القانونية المتاحة، والصلة بين ذلك الضرر والأحكام الصادرة لمواجهته. فالمنفعة العامة للتشريع وأهمية موضوعه لا تجيبان وحدهما عن سؤال: لماذا لا يحتمل التأخير؟ وقد يكون الموضوع معروفا منذ زمن، لكن ظرفا جديدا يجعله عاجلا؛ كما قد يكون الموضوع مستحدثا دون أن يستدعي تشريعا فوريا.

ومن ثم ينبغي فحص الضرورة وقت الإصدار وعلى ضوء الوقائع المتاحة آنذاك، مع تجنب تبريرها بنتائج لاحقة وحدها. والاستثنائية تتعلق بسند الإصدار وشروطه؛ ولا تتضمن المادة ٣٨ بذاتها قاعدة تجعل كل حكم في المرسوم مؤقتا بمدة محددة. ومع ذلك، يكون تقييد التدبير بمدة أو نطاق مناسبين توصية تشريعية وجيهة حين تكون الحاجة نفسها مؤقتة. [1]

الفقه المصري: الطماوي والجمل وحدود الاستفادة منهما

يشرح الطماوي، في الصفحات ١٠٩–١١٢ من «النظام النيابي في مصر»، لوائح الضرورة في إطار المادة ١٤٧ من دستور ١٩٧١. ويربطها بتدابير عاجلة أثناء غيبة مجلس الشعب، ويبين أن الغيبة في ذلك النص تشمل وجود المجلس في إجازة، كما تشمل حالات عدم قيامه. ثم يوضح قيمة العرض اللاحق وقرار البرلمان في استمرار القوة القانونية، وخصوصية الأثر الرجعي للرفض في النص المصري، وإمكان اعتماد النفاذ السابق أو تسوية الآثار. هذه أحكام يوردها في سياق دستوري تاريخي معين. [6]

وتفيد هذه القراءة في تأكيد استقلال شرط الاستعجال عن مجرد الغيبة، وفي إبراز أن رقابة البرلمان جزء جوهري من بناء الاستثناء. لكن لا يجوز نقل مدة الخمسة عشر يوما أو الأثر الرجعي أو سلطة تسوية الآثار إلى البحرين دون نص بحريني يسندها. كما يورد الطماوي في الصفحة ١١٠ وصفا لتقدير الضرورة باعتباره شرطا سياسيا في عرضه للقضاء؛ ولا تتخذ هذه الدراسة ذلك الوصف حجة لإعفاء المرسوم البحريني من رقابة الدستورية. [6]

أما يحيى الجمل فيبين، في الصفحات ١٩٤–٢٠٠، أن مخالفة توزيع الاختصاص الدستوري يمكن أن تتصل بالجهة أو الموضوع أو الزمن، وأن ممارسة جهة لاختصاصها خارج حدوده الدستورية تثير عيب عدم الاختصاص. ويوضح في الصفحتين ٢٠١–٢٠٢ أن السلطة التقديرية للمشرع تعمل داخل الدستور، فلا تعني إطلاق سلطته في المساس بالحقوق. [7]

وبتطبيق هذا المنهج على البحرين، ترى الدراسة أن فحص المرسوم ينبغي أن يطال سند إصداره وتوقيته ومضمونه، إلى جانب فحص المصلحة التي يحققها. فالتقدير السياسي لملاءمة التدبير لا يساوي الحكم على استيفائه شرطا دستوريا. وتستند هذه النتيجة البحرينية إلى المادتين ٣٨ و١٠٦، مع الاستئناس بالتحليل الفقهي المصري، لا إلى افتراض تطابق النظامين. [1][7]

الإجازة والغيبة: فرق حاسم بين البحرين ومصر الحالية

تنص المادة ١٥٦ من الدستور المصري الحالي على دعوة مجلس النواب إلى انعقاد طارئ إذا نشأت ضرورة لا تحتمل التأخير في غير دور انعقاده؛ وتجيز إصدار القرارات بقوانين إذا كان المجلس غير قائم. ولذلك لا يصح الاستدلال بشرح المادة ١٤٧ القديمة على أن مجرد الإجازة يجيز لرئيس الجمهورية المصري اليوم إصدار قرارات بقوانين. أما المادة ٣٨ البحرينية فتجيزها صراحة فيما بين أدوار انعقاد المجلسين مع توافر سائر الشروط. [1][5][6]

مرر الجدول أفقيا لقراءة المقارنة كاملة.

المقارنة في الجدول مستخلصة من النصين؛ ولا تساوي بين مهلة العرض البحرينية والمهلة المصرية التي تشمل العرض والمناقشة والموافقة. [1][5]

دور البرلمان أولا: التحقق من العرض في الميعاد

أوجبت المادة ٣٨ عرض المرسوم على كل من المجلسين خلال شهر من تاريخ صدوره إذا كانا قائمين. وفي حالة الحل أو انتهاء الفصل التشريعي، يكون العرض خلال شهر من أول اجتماع لكل من المجلسين الجديدين. فلا يستعاض عن الشهر البحريني بخمسة عشر يوما اقتباسا من مصر، ولا يفترض أن الإجازة تؤجل بدء الميعاد البحريني إلى افتتاح دور الانعقاد التالي. [1]

وينبغي أن يثبت ملف المرسوم تاريخ الإصدار وتاريخ وروده إلى كل مجلس، والمستند الذي يثبت عرضه، ووضع المجلسين عند الإصدار. وتاريخ النشر غير تاريخ الإصدار، كما أن اطلاع الجمهور على المرسوم في الجريدة الرسمية لا يغني عن عرضه على الجهتين اللتين عينهما الدستور.

وتحدد المادة ٣٨ مهلة للعرض؛ ولا تتضمن بذاتها مهلة مماثلة لإنهاء المناقشة والإقرار. لذلك لا يصح القول إن مرور شهر دون تصويت يسقط المرسوم حتما، متى ثبت عرضه في الميعاد. وفي المقابل، لا يتحول تأخر البت إلى إقرار ضمني لمجرد مرور الزمن، ويظل إعطاء المراسيم أولوية في المجلس واللجان واجبا بموجب اللائحتين. [1][2][3]

دور البرلمان ثانيا: فحص الضرورة والمضمون

تقضي المادة ١٢٢ من لائحة مجلس النواب بإحالة المراسيم الصادرة تطبيقا للمادة ٣٨ إلى اللجان المختصة، مع إعطائها أولوية على الأعمال الأخرى. وتقابلها المادة ١٢١ من لائحة مجلس الشورى بشأن المراسيم المحالة إليه من رئيس مجلس النواب. والإحالة إلى اللجنة مرحلة إعداد الرأي؛ أما قرار الإقرار أو الرفض فهو للمجلس وفق إجراءات التصويت. [2][3]

وتقترح الدراسة أن يعالج التقرير البرلماني أربعة أسئلة مستقلة: هل صدر المرسوم في الفترة الدستورية المجيزة؟ هل كانت هناك ضرورة لا تحتمل التأخير؟ هل ترتبط أحكامه بتلك الضرورة وتلتزم الدستور؟ وهل تحقق الحلول المختارة المصلحة العامة بكلفة وآثار مقبولتين؟ ويتيح هذا الفصل للعضو أن يؤيد الهدف العام مع الاعتراض على سند الإصدار أو بعض أحكامه، دون خلط بين هذه المواقف.

وللبرلمان أن يطلب توضيح الوقائع والبيانات اللازمة لمناقشته ضمن صلاحياته وإجراءاته، وأن يستمع إلى الحكومة. وتقرر المادة ٩٣ من الدستور حضور الوزراء والاستماع إليهم، وتجيز للمجلس طلب حضور الوزير المختص عند مناقشة أمر يتعلق بوزارته. أما استعمال أدوات السؤال أو التحقيق وغيرها فيبقى خاضعا لشروط كل أداة؛ فلا تختزل الرقابة في تصويت نهائي غير مسبوق بدراسة. [1]

دور البرلمان ثالثا: الإقرار أو الرفض وحدود التعديل

تحظر المادة ١٢٣ من لائحة مجلس النواب والمادة ١٢٢ من لائحة مجلس الشورى اقتراح تعديل نصوص مرسوم الضرورة أثناء نظره بهذا الوصف. وتقرر المادتان ١٢٤ و١٢٣، على الترتيب، سريان إجراءات مناقشة مشروعات القوانين، والتصويت على المرسوم بالموافقة أو الرفض؛ ويصدر قرار عدم الإقرار بأغلبية أعضاء المجلس وينشر في الجريدة الرسمية. والمقصود هنا أغلبية الأعضاء، فلا تستبدل بها أغلبية الحاضرين المقررة للقرارات العادية حيث لا توجد أغلبية خاصة. [2][3]

إذن يملك المجلس فحص المواد ومناقشتها وتقدير صلاحيتها، لكنه لا يعيد كتابة المرسوم خلال إجراء إقراره. ولا يقوم إقرار لبعض أحكامه مع حذف بعضها مقام الخيارين اللذين رسمتهما اللائحتان. وإذا اقتضت المصلحة تغيير حكم منه، فالمسار الملائم هو أداة تشريعية مستقلة تستوفي إجراءاتها؛ ويمكن استعمال حق اقتراح القوانين في المادة ٩٢، مع مراعاة بقية إجراءات التشريع. حظر التعديل في مرحلة الإقرار لا يجعل أحكام المرسوم محصنة من التعديل التشريعي لاحقا. [1][2][3]

ولا تختزل عبارة «البرلمان» في مجلس النواب: فالمادة ٣٨ أوجبت العرض على كل من المجلسين وربطت استمرار القوة القانونية بمآل نظرهما. ولا تعد موافقة أحدهما وحدها إقرارا صادرا من المجلسين. وعند اختلافهما يجب توثيق القرارات واستكمال المسار الدستوري والإجرائي الواجب، مع التمييز بين قواعد مناقشة المشروعات التي تحيل إليها اللائحتان، والحظر الخاص بتعديل المرسوم. ولا يصح إعلان سقوطه استنادا إلى توصية لجنة أو مرحلة غير نهائية من التداول. [1][2][3]

عدم العرض أو عدم الإقرار: ماذا يحدث للمرسوم وآثاره؟

إذا لم يعرض المرسوم وفق مقتضى المادة ٣٨، زالت قوة القانون عنه دون حاجة إلى قرار ينشئ هذا الزوال. وإذا عرض ولم يقره المجلسان، زالت كذلك قوة القانون عنه. ويجب هنا التمييز بين تحقق الجزاء الدستوري، وبين نشر القرار البرلماني بعدم الإقرار الذي توجبه اللائحتان، وبين بيان كيفية تطبيق ذلك على مركز قانوني بعينه. [1][2][3]

والنص البحريني لا يتضمن عبارة «بأثر رجعي» ولا الصيغة المصرية التي تخول المجلس اعتماد النفاذ السابق أو تسوية الآثار. وترجح الدراسة، من اختلاف الصياغة، أن زوال القوة القانونية في البحرين يعمل للمستقبل عند تحقق سببه، ولا يمحو بذاته جميع الآثار السابقة كما لو لم يصدر المرسوم. وهذا ترجيح نصي في الدراسة، وليس نقلا عن حكم بحريني يفصل هذه المسألة. [1][5]

وتبعا لذلك، لا يجوز تقرير رد جميع المبالغ أو إبطال جميع التصرفات السابقة آليا لمجرد عدم الإقرار. يلزم بحث زمن نشوء كل مركز، وطبيعته، والنصوص الأخرى التي تحكمه، وما إذا كان التشريع اللاحق يتضمن أحكاما انتقالية. وإذا اختير تنظيم تشريعي بأثر رجعي، وجب مراعاة المادة ١٢٤ من الدستور البحريني، التي تضع شروطا خاصة وتستبعد المواد الجزائية من إجازة الرجعية المقررة فيها. [1]

ومثال افتراضي: إذا قرر مرسوم تحصيل رسم، ثم انتهى المسار البرلماني إلى عدم إقراره، وجب فصل الرسوم التي يراد تحصيلها بعد زوال قوته عن مبالغ حصلت قبل ذلك. لا يكفي الرفض وحده، في التحليل المتقدم، للحكم باسترداد كل مبلغ سابق؛ وقد يقوم الاسترداد على سبب قانوني آخر يحتاج إلى فحص مستقل. فهذا المثال يبين منهج البحث، ولا يحكم في رسم أو واقعة قائمة.

الرقابة الدستورية: هل يصحح الإقرار غياب الضرورة؟

تميز الدراسة بين أثر الإقرار في استمرار قوة المرسوم، وصحة سنده الدستوري عند إصداره. وترى أن الموافقة البرلمانية لا تنشئ بأثر لاحق واقعة ضرورة لم تكن قائمة، ولا ترخص في مخالفة حق دستوري. فهي تمارس داخل الدستور، وتبقى مسألة استيفاء القيود الدستورية قابلة للطرح أمام القضاء المختص وفق شروط الدعوى؛ ويؤيد هذا المنهج تحليل الجمل لحدود الاختصاص والسلطة التقديرية. [1][7]

وفي البحرين، تقرر المادة ١٠٦ من الدستور والمادة ١٦ من قانون إنشاء المحكمة الدستورية اختصاص المحكمة بالرقابة على دستورية القوانين واللوائح. وتجيز المادة ١٨ من القانون رفع المنازعة بطلب من رئيس مجلس الوزراء أو رئيس مجلس الشورى أو رئيس مجلس النواب، وبالإحالة القضائية، وبالدفع الجدي أمام محكمة الموضوع وفق إجراءاته وميعاده. وهذه الصفة المقررة لرئيس كل مجلس تضيف طريقا قضائيا لحماية الدستور إلى جانب دور المجلس في الإقرار أو الرفض؛ ولا تعني أن لكل عضو منفرد المسار نفسه. [1][4]

وإذا صدر حكم بعدم الدستورية، فإن أثره الزمني يضبطه النص البحريني الخاص: تقرر المادة ٣١ من قانون المحكمة الأثر المباشر والامتناع عن تطبيق النص من اليوم التالي لنشر الحكم، ما لم تحدد المحكمة تاريخا لاحقا، وتضع حكما خاصا بالأحكام الجنائية الصادرة بالإدانة استنادا إلى النص. فلا يخلط هذا النظام بجزاء عدم العرض أو عدم الإقرار في المادة ٣٨، ولا بالأثر الرجعي الوارد في المادة ١٥٦ المصرية. [4][5]

توصيات عملية لصياغة المرسوم وفحصه

• إرفاق مذكرة تحدد الوقائع المنشئة للضرورة وتاريخها، والضرر المتوقع من الانتظار، والأدوات القائمة التي لا تكفي لمواجهته؛ وهذه توصية لتجويد الفحص وليست ادعاء بأن المادة ٣٨ تسمي وثيقة بعينها.
• بيان صلة كل حكم جوهري بالضرورة، وتجنب جمع تعديلات غير مترابطة في مرسوم واحد بما يضعف قدرة المجلسين على تقييمه في ظل خيار الموافقة أو الرفض.
• ضبط تواريخ الإصدار والعرض على كل مجلس، والتمييز في الملف بين تقرير اللجنة وقرار المجلس، وبين مهلة العرض وأولوية البت.
• معالجة التعديل المرغوب فيه عبر تشريع مستقل، وعدم تقديمه باعتباره موافقة مشروطة تغير نص المرسوم أثناء إقراره.
• فصل بحث استمرار القوة القانونية عن حماية المراكز السابقة وعن آثار الحكم بعدم الدستورية؛ فلكل منها سنده وشروطه.

والنتيجة التي تتبناها الدراسة أن قوة القانون الممنوحة لمرسوم الضرورة تقابلها مسؤولية دستورية في تبرير إصداره، ورقابة برلمانية فعلية على شروطه ومضمونه، ورقابة قضائية ضمن اختصاص المحكمة. ويستفاد من الفقه المصري في بناء أسئلة الفحص، بينما يظل النص البحريني المرجع الحاكم للإجابة، ولا سيما في الإجازة البرلمانية، ومواعيد العرض، وحظر التعديل أثناء الإقرار، والأثر الزمني لزوال القوة القانونية.

المواد منشورة للتثقيف والتحليل القانوني العام. يتوقف تطبيق الأحكام على وقائع كل مسألة ونصوصها الخاصة، ويلزم الرجوع إلى النصوص السارية وتعديلاتها عند تطبيقها على مسألة معينة.